（一）  政府信息公开诉讼实践的基本特点 分析最高人民法院发布的政府信息公开十大案例，呈现出以下几个比较明显的特点。

本文从宪法理论和社会科学的角度出发，对日俄战争时期立宪国胜专制国的论调进行初步的梳理和反思。[71]参见藤原彰，见前注[67]，第80-82页。

[12]后一方面，参见马光仁，见前注[3]，第249-250页。考察《东方杂志》，也就是在考察这一代变法人士的时代精神。文章来源：《中外法学》2018年第4期。鉴于在立宪/专制和强国家能力/弱国家能力这两组概念之间，并不存在固定的对应关系，与其抽象地谈论立宪胜专制或专制胜立宪，不如仔细思索具体的国家在具体的历史形势下，究竟是运用统治精英本人的专制权力，还是运用立宪政体中的代议制及其对行政权的监督，能够更好地实现基础权力——军事、财政和行政制度建设——的积累。因此，《东方》实际上成为该时期国内立宪派言论的汇总平台。

在1886年至1889年的大范围军制改革中，镇台制遭废除，取而代之的是借鉴自普鲁士的整齐有序的军事编制(师团制)。彼固强半立宪之国，其民皆有宪法上之权利，而与有其国之一部分者也。行政批示作为一种独特的行政现象，用现有的行政法理论进行描述颇为困难，对其性质的界定必将对现有行政法理论产生冲击，这或许能成为相关理论变革的契机。

各部、各委员会实行部长、主任负责制。因为，个案批示会直接涉及到特定相对人的权益，原先的内部行政行为具备一定的条件后效力外化，并引致对个案批示可诉性的讨论。第一种态度是坚持法治原则，认为遵守法律是公务员的责任，公务员对违法的命令有不服从的义务。第四种分类是依据批示针对对象的不同分为针对不特定事和不特定人的批示与针对特定的人和特定事的批示。

[20]我国《公务员法》第54条就明确规定，在上级不改变指示或做出立即执行的情况下，即使公务员认为该决定或者命令有误，也应当予以执行。如果行政批示不具有职权要素、意思要素、效果要素，那么它也不可能外化而对行政相对人权利义务产生实质影响。

此外，被上诉人新安县和兴化工有限公司当庭答辩称：新安县电业公司依据县政府的批示断电，并向我们送达了该批示，该批示对我们的权益义务产生了实质影响。[36]该案的终审人民法院最后仍将中国证监会做出的39号文作为内部行政行为并做出不可诉的处理。有学者认为行政批示只是行政行为作出的一种辅助程序，是行政机关负责人行使职权的手段之一，并不直接对外发生法律效果。需要分析行政批示行为的类型、法律性质以及对批示行为的法律规制问题，建立行政批示的内部备案审查制度和内部问责制度，确立对个案批示的诉讼救济制度，挖掘被既有理论所遮蔽的丰富的行政批示现象。

[25]《重庆市行政执法基本规范(试行)》第83条规定：采取行政强制措施前，行政执法人员需向行政执法机关负责人报告，并经批准。换言之，行政批示的实质就是行政负责人权力的直接作用形式，即通过这种形式来引起、变更和消灭行政机关内部的各种法律关系。[1]《史记•秦始皇本纪》中载有：天下之事无大小皆决子上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。二是在行政法传统上，行政批示应当属于行政组织法范围内的，但是行政组织法的问题向来不会进入司法程序，因而它不是法律人的法(哈耶克语)。

步骤性批示是指负责人做出的仅起程序衔接作用的批示。[29]钱穆：《中国历代政治得失》(第三版)，上海三联书店2012年版，第177页。

首先，行政批示因为被认定为只是行政机关负责人作出的，尚未取得行政机关的名义，也尚未转化为行政行为，因此只是内部的过程性行为而非行政行为。负责人批示的主体包括了党委和政府的负责人，行政批示的主体则限制在了行政机关内(包括法律、法规、规章授权的组织)，不包括党委，党委负责人的批示行为不在本文的讨论范围内。

第三，要区分行政批示与行政意见。为什么作为行政权运行中一种常态化表现的批示行为不受学界重视呢？这大概是基于以下原因造成的。这种权力为行政批示提供了直接基础和支撑，由此形成了上令下从、职务分级的行政权力结构体系。制度愈繁密，人才愈束缚。(一)行政组织法视角下的行政批示 行政组织法是行政批示存在的基础，也是其获得正当性的根本所在，行政组织法解决了批示权力来源及正当性问题。从行政法视角来研究的对象并不是批示的内容，而是行政批示这种行为，该行为表现出了如下明显的特征。

审批性批示是指负责人对下级人员的请示表达同意、部分同意或不同意等个人观点或意见。[12]我国《国务院组织法》第2条第2款、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62条对这一行政领导体制进行了细化。

因此，行政批示是一种特殊的内部行政行为，也具有从属法律性、单方意志性、自由裁量性等属性。笔者认为，行政批示可初步分成以下四类：有拘束力的批示与无拘束力的批示;效力对内的批示与效力对外的批示;内容明确具体的批示与内容抽象概括的批示;针对不特定多数人的批示与针对特定的人、特定事的批示。

为了确保官僚机构的正常运转与目标实现，上级有权监督下级工作。新中国成立后，一直沿用的请示报告制度以及批示制度得到了坚持和发扬，批示制度已经成为我国管理秩序运行中权力表达与信息交流的重要方式，各级官员的批示在处理各种问题上的决定性作用已然是中国政治的一部分。

[23]周佑勇教授认为，行政行为是具有行政权能的组织或者身处特殊职位的个人的行为。参见霍蕴夫：《中国古代公文的起源与发展》，《宁夏社会科学》1989年第4期。行政批示的对象既包括具体行政相对人也包括不特定的多数人。[32]笔者认为，以这种理论来确定一个行政行为是否具有可诉性是有问题的。

早在2000年海南凯立公司诉中国证监会案中，就体现出了这种内外划分在诉讼中的不适应性。行政批示是行政负责人发表意见的方式之一，必须通过书面形式作出，而行政意见可以以书面作出也可以以口头方式作出。

[17]参见前注[15]，彼得•布劳、马歇尔•梅耶书，第17页。行政批示的结果可能是具体行政行为也可能是抽象行政行为，但不能与行政行为等同，从性质上可以将行政批示界定为行政机关负责人行使职权时的外部表现形式与载体。

在普通民众眼中，行政负责人则是行政机关的化身，批示意见与机关文件(行政决定)的效力并无二致。进入专题： 行政批示 法律属性 。

;省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。[17]科层制的首要任务是上行下达，下级严格遵守与服从上级指令，保证行政命令的高效执行。科层制中的每一个人员都要对自己及下属的行为负责，因此他对下属就具有命令指挥权，下属则必须服从。指示性批示是指负责人做出的在特定范围内具有较普遍意义的指导意见，这种批示一般针对较为宏观的事项，但与重大行政决策事项不同。

(一)行政上的规制 行政批示毕竟属于内部行政程序之一环节，通过行政自我规制更为合理，阿斯曼曾说：有效权利救济要求对行政权力的监督由两段式的制度构成，即以对行政完整之法律监督为基本模式，以行政享有最终决定权，由行政系统自我监督为另一面向之监督。虽然个案批示并不直接以法律文书的形式触及当事人，但是，与行政执法有关的对外法律文书往往都是依据批示做出的，这种批示一经作出，执法人员必须予以落实。

三是行政法学界一直认为行政批示行为属于内部行为和过程性行为而不值得研究。[21]我国《公务员法》第54条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。

我国《地方各级人大和各级政府组织法》第62条规定：地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。其意指国家各级行政机关首长在其所属行政机关中处于核心地位，在该行政机关行使职权时具有最高决定权并由行政首长向国家权力机关负个人责任的行政领导制度。